予算の原則と予算書の読み方｜款項目節・補正予算・骨格予算とは

自治体の会計年度は、毎年4月1日に始まり、翌年3月31日に終わります（地方自治法第208条第1項）。そして、各会計年度の歳出はその年度の歳入でまかなわなければなりません（同法第208条第2項）。この2つをあわせて「会計年度独立の原則」と呼びます。年度ごとに収支を区切ることで、議会と住民は「その年度に何にいくら使ったのか」を明確に確認できます。

この原則があるため、自治体の予算は年度単位で作られます。繰越明許費（年度内に支出が終わらない見込みの経費を翌年度に繰り越して使えるようにする予算の定め）を除き、毎年度の歳出予算を翌年度に使うことはできません（地方自治法第220条第3項）。年度末に工事や物品の納品が集中する背景には、この原則があります。

ただし、行政の仕事は年度の区切りどおりには進まないため、法律は次のような例外を用意しています。

• 継続費：数年度にわたる事業について、経費の総額と年割額を予算で定め、数年度にわたって支出するもの（地方自治法第212条）。
• 繰越明許費：年度内に支出が終わらない見込みの経費を、予算の定めにより翌年度に繰り越して使うもの（同法第213条）。
• 事故繰越：年度内に支出負担行為（契約など支出の原因となる行為）をしたが、避けがたい事故のため年度内に支出を終えられなかった経費を翌年度に繰り越すもの（同法第220条第3項ただし書）。
• 歳計剰余金の処分：決算で生じた剰余金を翌年度の歳入に編入するか、条例または議会の議決により基金に編入するもの（同法第233条の2）。

なお、会計年度が3月31日に終わっても、その年度の収入・支出の手続きはすぐには締まりません。自治体の出納（現金の出し入れ）は、翌年度の5月31日をもって閉鎖されます（地方自治法第235条の5）。4月1日から5月31日までの2か月間は、前年度分と新年度分の出納が並行する「出納整理期間」です。多くの自治体の会計担当者にとって、前年度の支払いと新年度の執行開始が重なる忙しい時期になります。

予算の諸原則とは、議会と住民が予算をきちんとコントロールできるようにするための、予算の作り方に関する基本ルールです。代表的なものは、総計予算主義の原則、単一予算主義の原則、事前議決の原則の3つです。そのほかに、会計年度独立の原則、予算統一の原則、予算公開の原則が挙げられます。

総計予算主義の原則は、一会計年度の一切の収入と支出を、すべて歳入歳出予算に編入しなければならないという原則です（地方自治法第210条）。収入と支出を相殺して差額だけを計上することは認められず、すべてを総額で予算に載せます。家計でいう「へそくり」や帳簿外のお金は、自治体では許されません。例外として、一時借入金や歳入歳出外現金（入札保証金などの預り金）があります。

単一予算主義の原則は、すべての収入と支出を1つの予算にまとめ、年度内に1回だけ編成するのが望ましいという考え方です。地方自治法にこの名称の条文はなく、学説・実務上の原則として説明されます。財政の全体像を一覧できるようにするためですが、実際には例外が広く認められています。特別会計の設置（地方自治法第209条第2項）や、年度途中の補正予算・暫定予算（同法第218条）です。

事前議決の原則は、首長が毎会計年度の予算を調製（編成）し、年度開始前に議会の議決を経なければならないという原則です（地方自治法第211条第1項）。住民の代表である議会が事前に承認した範囲でしか、首長は支出できません。例外は次の2つで、いずれも緊急時などの限定的な措置です。

• 首長の専決処分：議会を招集する時間的余裕がないことが明らかな場合などに、首長が議決すべき事件を処分するもの（地方自治法第179条第1項）。
• 原案執行：議会が法令上の義務的な経費を削除・減額する議決をし、再議に付してもなお削除・減額したとき、首長がその経費を予算に計上して支出できるもの（同法第177条第1項・第2項）。

そのほかの原則として、予算統一の原則は、歳入を性質に従って、歳出を目的に従って款・項に区分するものです（地方自治法第216条）。予算公開の原則は、議決された予算の要領を住民に公表し（同法第219条第2項）、毎年2回以上、予算の執行状況などを住民に公表する（同法第243条の3第1項）ものです。予算要求や査定の場面で財政課が「それは予算の原則に反する」と言うとき、多くはこれらの原則を指しています。

自治体の予算は、首長（知事・市町村長）が案を作る「調製」を行い、議会がそれを審議して「議決」することで成立します。予算を作る権限は首長だけにあり、決める権限は議会にあるという役割分担が、地方自治法で明確に定められています。

まず首長の権限です。首長が担任する事務の1つに「予算を調製し、及びこれを執行すること」があります（地方自治法第149条第2号）。首長は毎会計年度の予算を調製し、年度開始前に議会の議決を経なければなりません（同法第211条第1項）。提出期限は、都道府県と指定都市は年度開始前30日、その他の市と町村は年度開始前20日までです（同項）。予算を議会に提出するときは、政令で定める「予算に関する説明書」をあわせて提出しなければなりません（同法第211条第2項）。教育委員会などの行政委員会には、予算を調製・執行する権限や議案を提出する権限はありません（同法第180条の6）。ただし、首長が教育に関する予算の議案を作るときは、教育委員会の意見を聴かなければなりません（地方教育行政の組織及び運営に関する法律第29条）。

次に議会の権限です。「予算を定めること」は議会の議決事件です（地方自治法第96条第1項第2号）。一方で、議員は予算を議案として提出できません（同法第112条第1項ただし書）。議会は予算を減額修正したり、増額修正したりできますが、増額修正については「長の予算の提出の権限を侵すことはできない」とされています（同法第97条第2項）。このため、予算の趣旨を損なうほどの増額修正はできないと解釈されています。

実務では、この「調製」の作業の大部分を財政課が担います。この記事の架空の自治体であるみらい市の設定では、課長以下9人の財政課のうち5人の査定担当者が、各部局から出された予算要求を秋から冬にかけてヒアリング・査定し、市長査定を経て予算案をまとめます。予算案は2月下旬から始まる3月定例会に提出され、予算特別委員会での審査を経て3月下旬に議決されます。日程は自治体によって異なります。

当初予算・補正予算・暫定予算は、地方自治法に根拠のある予算の種類で、骨格予算は法律上の種類ではなく運用上の呼び方です。当初予算は年度開始前に1年分を定める基本の予算、補正予算は年度途中に変更する予算、暫定予算は当初予算が年度開始までに成立しない場合のつなぎの予算です。骨格予算は、選挙の年などに当初予算を必要最小限の経費だけで編成する運用上の呼び方です。

当初予算は、年度開始前に議会の議決を経て成立する1年度分の予算です（地方自治法第211条第1項）。多くの自治体では3月定例会で審議されます。いわゆる「来年度予算」として記者発表され、新聞やテレビで報道されるのは、通常この当初予算です。

補正予算は、予算の調製後に生じた事由に基づいて既定の予算に追加その他の変更を加える必要が生じたときに、首長が調製して議会に提出する予算です（地方自治法第218条第1項）。典型的な理由は次のとおりです。

• 国の経済対策に伴う事業の追加
• 災害への対応
• 制度改正に伴う経費の増減
• 人事院勧告等に伴う給与改定

多くの自治体では、6月・9月・12月・3月の各定例会で補正予算が審議されます。緊急時には臨時会が開かれるほか、議会を招集する時間的余裕がないことが明らかな場合などには、首長の専決処分（地方自治法第179条第1項）で対応することもあります。

暫定予算は、一会計年度のうちの一定期間に係る予算で、首長が必要に応じて調製し議会に提出します（地方自治法第218条第2項）。議会の混乱などで当初予算が年度開始前に成立しない場合に、人件費など行政を止めないために必要な経費を計上します。本予算が成立すると暫定予算は効力を失い、暫定予算に基づく支出や債務の負担は本予算に基づくものとみなされます（同法第218条第3項）。

骨格予算は、首長選挙が年度の早い時期に予定されている場合などに、政策的な判断を新しい首長に委ねるため、人件費や扶助費などの義務的経費と継続事業の経費を中心に編成する当初予算です。選挙後に、新規事業や政策的経費を補正予算で追加する予算を「肉付け予算」（肉付け補正）と呼ぶのが一般的です。この記事の架空の自治体であるみらい市の設定では、この記事の「ある年」の翌年度に市長選挙があるため、その年の当初予算は骨格予算として編成することになり、どの経費までを骨格に含めるかが、予算編成方針の段階から論点になります。

自治体の会計は、基本的な行政サービスを経理する一般会計と、特定の事業や特定の収入・支出を区分して経理する特別会計に分かれます（地方自治法第209条第1項）。このうち水道や病院などの企業的な事業は、地方公営企業法に基づく公営企業会計で経理されます。

特別会計は、特定の事業を行う場合や、特定の歳入をもって特定の歳出に充て、一般の歳入歳出と区分して経理する必要がある場合に、条例で設置できます（地方自治法第209条第2項）。税や地方交付税などを財源に、福祉・教育・土木・消防など幅広い行政サービスを経理するのが一般会計です。「自治体の予算」として報道される金額は、通常この一般会計の額です。

特別会計の中には、法律で設置が義務付けられているものがあります。代表例が国民健康保険です。都道府県と市町村は、国民健康保険に関する収入と支出について特別会計を設けなければなりません（国民健康保険法第10条）。介護保険や後期高齢者医療も、それぞれの法律により特別会計で経理されます。国保や介護保険を別会計にするのは、保険料・国庫負担金などの特定の収入と、保険給付という特定の支出の関係を明らかにし、事業の収支を住民に見えるようにするためです。

公営企業会計は、地方公営企業法が適用される事業の会計です。同法第2条第1項により、次の7事業には法の規定の全部が当然に適用されます。

• 水道事業（簡易水道事業を除く）
• 工業用水道事業
• 軌道事業
• 自動車運送事業
• 鉄道事業
• 電気事業
• ガス事業

病院事業には財務規定等が適用されます（地方公営企業法第2条第2項）。下水道事業などは条例で任意に適用でき（同法第2条第3項）、総務省の要請もあって法適用を進めた自治体が多くあります。公営企業会計は民間企業に近い発生主義・複式簿記で経理し、日々の経営に関する収益的収支と、施設の建設改良などに関する資本的収支を区分します。予算は、公営企業の管理者が原案を作成して首長に送付し（同法第9条第3号）、首長がその原案に基づいて調製し、年度開始前に議会の議決を経ます（同法第24条第2項）。

一般会計と他の会計は、繰出金・繰入金でつながっています。例えば国保や下水道に対して一般会計から繰り出すお金は、一般会計の歳出に「繰出金」として計上されます。この記事の架空の自治体であるみらい市の設定でも、一般会計約230億円の中には特別会計や公営企業会計への繰出金が含まれています。他会計の収支悪化は、一般会計の負担増として跳ね返ってきます。

予算書は、地方自治法第215条が定める7つの構成要素と、款・項・目・節という4段階の科目区分で作られています。この2つの仕組みを押さえれば、どの自治体の予算書でも読めるようになります。

予算は、次の7つの事項に関する定めから成ります（地方自治法第215条）。

1. 歳入歳出予算：1年度の収入と支出の見積もりで、予算の中心部分。
2. 継続費（地方自治法第212条）：数年度にわたる事業の総額と年度ごとの支出額（年割額）を定めたもの。
3. 繰越明許費（同法第213条）：年度内に支出が終わらない見込みの経費を、翌年度に繰り越して使えるようにするもの。
4. 債務負担行為（同法第214条）：歳出予算の金額、継続費の総額、繰越明許費の金額の範囲内のものを除き、自治体が債務を負担する行為について、あらかじめ予算で定めたもの。複数年度の委託契約、施設の指定管理料、土地開発公社の借入金に対する債務保証などが典型。
5. 地方債：借入れの目的・限度額・方法・利率・償還方法を定めたもの。
6. 一時借入金：年度内の資金不足に備えた一時的な借入れの最高額。
7. 歳出予算の各項の経費の金額の流用：同じ款の中で項の間の流用を認める範囲。

歳入歳出予算の科目は、款・項・目・節の4段階です。歳入は性質に従って款に大別し各款の中で項に区分し、歳出は目的に従って款・項に区分します（地方自治法第216条）。款・項の区分と目の区分、節の区分は、地方自治法施行規則第15条と別記の様式で定められています。歳出の款は「総務費」「民生費」「衛生費」「土木費」「教育費」など目的別、節は「給料」「委託料」「工事請負費」「扶助費」など経費の性質別です。歳出の節は、令和2年（2020年）4月施行の施行規則改正で「賃金」が削られ、現在は「報酬」から「繰出金」までの27節です（2026年度時点）。

款と項は議会の議決の対象となる「議決科目」、目と節は執行の管理単位である「執行科目」と呼ばれます。歳出予算の経費の金額は、款の間・項の間で流用できないのが原則で、項の間の流用は、予算の執行上必要がある場合に限り、予算で定めたところにより認められます（地方自治法第220条第2項）。目・節の間の流用に法律上の制限はありませんが、多くの自治体では財務規則で財政課との協議を義務付けています。所属自治体の財務規則で確認してください。

予算書本体に加えて、「予算に関する説明書」が議会に提出されます（地方自治法第211条第2項）。歳入歳出予算事項別明細書、給与費明細書、継続費・債務負担行為・地方債の調書などです。事業ごとの金額を詳しく知りたいときは、事項別明細書を見ると、目・節の単位で内訳を確認できます。